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Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK)

Im Gesundheitswesen besteht unter den Kantonen ein hoher Abstimmungsbedarf, nicht zuletzt in Zeiten grenzüberschreitender Gesundheitskrisen. Während der Spanischen Grippe konstituiert sich 1919 die Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK), die 2004 in Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) unbenannt wird. Ziel der GDK ist es, den Austausch zwischen Kantonen, Bund und wichtigen Organisationen im Gesundheitsbereich zu gewährleisten.

Die Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK) wurde 1919 als Reaktion auf den Ausbruch der Spanischen Grippe in der Schweiz gegründet. Sie setzte sich zum Ziel, das Sanitätswesen auszubauen und kantonale Bestrebungen in der Bekämpfung von Epidemien zu koordinieren. Viele Kantone verfügten noch nicht über ein modernes System von Gesundheitsbehörden. Die Stadtkantone nahmen eine Vorreiterrolle ein und gaben den Anstoss für die Gründung der SDK. Eine wichtige Figur war der Arzt und Regierungsrat Fritz Aemmer (1867-1934), Vorsteher des Gesundheitsdepartements des Kantons Basel-Stadt. An der Gründungsversammlung im August 1919 nahmen 16 für die Gesundheitspolitik zuständige Regierungsräte teil. Ab 1921 waren alle Kantone in der SDK vertreten. Zwischen 1919 und 1934 fanden ein bis zweimal jährlich Plenarversammlungen der kantonalen Sanitätsbeauftragten statt. Die Geschäfte wurden durch Aemmer und den Vorstand vorbereitet. Durch ihre Expertise und die Hinzuziehung externer Fachexperten wurde eine gemeinsame Wissensbasis erarbeitet, von der insbesondere kleine Kantone profitierten.

Die SDK verstand sich als föderalistisches Instrument und vertrat die Interessen der Kantone gegenüber dem Bund. Gleichzeitig sollte sie ein gemeinsames Handeln der Kantone ermöglichen. Die SDK sicherte einen regelmässigen Austausch zwischen Kantonen und Bundesämtern sowie verschiedenen Fachstellen.Die Entscheide der Konferenz waren nicht bindend, sondern hatten Empfehlungscharakter. Ab 1978 verfügte die SDK über ein ständiges Sekretariat.

Oberstes Ziel der SDK war die adäquate Versorgung von Kranken. Hierfür war die Einsetzung von Amtsärzten durch die Kantone von Bedeutung. Sie sollten eine Überwachung der Ärztinnen und Ärzte gewährleisten und wichtige sanitäre Massnahmen in Kantonen und Städten umsetzen. Die SDK bemühte sich auch, die nicht akademischen Gesundheitsberufe besser zu regulieren. Ein weiterer Fokus lag auf der Bekämpfung von Infektionskrankheiten wie der Tuberkulose. Die SDK befürwortete daher die Schaffung eines Bundesgesetzes zur Tuberkulosebekämpfung und arbeitete aktiv an der Ausgestaltung des Gesetzes mit. Dieses wurde 1928 verabschiedet.

In der Zwischenkriegszeit beschäftigte sich die SDK mit dem Kampf gegen sogenannte Volkskrankheiten wie Kropf, Krebs, Alkoholismus und Geschlechtskrankheiten. Auch Massnahmen zur Verringerung der Säuglingssterblichkeit wurden intensiv diskutiert. Um Infektionskrankheiten einzudämmen, ergriffen die Kantone Hygienemassnahmen, die in der Regel auf kommunaler Ebene umgesetzt wurden. Dazu zählte die Verbesserung der Trinkwasserversorgung, die Wohnungs- und Gewerbehygiene, die Lebensmittelkontrolle und die Abfallbeseitigung. Neben der SDK setzten sich auch private Organisationen, die sich in nationalen Gesundheitsligen zusammenschlossen, für die Bekämpfung von Krankheiten ein. Im Rahmen der Sozialhygiene entstand ein Bewusstsein für die Bedeutung sozialer Faktoren wie Ernährungs- und Trinkgewohnheiten auf die Entstehung und Ausbreitung von Krankheiten. Die Gesundheitsprävention gewann damit an Bedeutung.

1949 wurde ein Gesetz zur Tuberkulosebekämpfung in einer Volksabstimmung abgelehnt, da dieses ein Krankenkassenobligatorium für Personen mit geringen Einkommen beinhaltet hätte. Die Tuberkulose konnte mittlerweile durch Schutzimpfungen und Antibiotika besser bekämpft werden. Daher verlor in den 1950er-Jahren der Kampf gegen diese Krankheit für die SDK an Bedeutung.

Parallel zum Wirtschafts- und Bevölkerungswachstum trieben Kantone und Gemeinden in der Nachkriegszeit den Ausbau der Spitäler massiv voran. Dies führte zu einem zunehmenden Personalmangel in den Spitälern.  Die SDK versuchte, Lösungen für die Personalengpässe zu finden und befasste sich mit einer angemessenen Ausbildungspolitik im Gesundheitswesen. Die Konferenz griff dabei auch auf die Expertise von Lydia Leemann (1885-1979) zurück, die die Verbesserung des gesetzlichen Schutzes von Pflegeberufen sowie der Arbeitsbedingungen verlangte. Die Gesundheitsdirektoren setzten sich nach dem Zweiten Weltkrieg dafür ein, dass die Ausbildung des Pflegepersonals den Richtlinien des Schweizerischen Roten Kreuzes (SRK) angepasst wurden und empfahlen eine Beschränkung der Wochenarbeitszeit auf 60 Stunden, was vom Bundesrat 1947 im Normalarbeitsvertrag (NAV) umgesetzt wurde. Der Pflegepersonalmangel blieb dennoch ein Problem.

Bis in die 1960er Jahre verlief der Spitalausbau wenig koordiniert. Kantonsübergreifende gemeinsame Planungen gab es anfangs kaum. Erst die verstärkte Kritik an den Kostensteigerungen im Gesundheitswesen führte Ende 1960er Jahre dazu, dass Planungsanliegen an Bedeutung gewannen. Der Verband schweizerischer Krankenanstalten (VESKA) regte an, die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen in der Spitalplanung zu vertiefen. Dies führte 1972 zur Gründung des Schweizerischen Krankenhausinstituts (SKI), in dem Bund, Kantone und Fachstellen zusammenarbeiteten. Bei der Realisierung des SKI wurde die VESKA von der SDK unterstützt, denn auch die kantonalen Sanitätsdirektoren stuften die Kostenentwicklung im Spitalwesen als problematisch ein und hielten eine bessere interkantonale Koordination für unumgänglich. Das SKI bestand bis Anfang der 1990er Jahre, formulierte Qualitätsstandards im Gesundheitswesen und überwachte die Wirtschaftlichkeit der Krankenversorgung. Die SDK arbeitete mit dem SKI im Bereich der Spitalplanung eng zusammen. Bei der interkantonalen Koordination der Spitzenmedizin übernahm die SDK eine Vorreiterrolle und arbeitete eine entsprechende Übereinkunft aus. Bis 2008 traten sämtliche Kantone dieser Interkantonalen Vereinbarung zur hochspezialisierten Medizin (IVHSM) bei.

Die Zusammenarbeit zwischen der SDK, der VESKA und dem SRK umfasste auch Regelungen zur Ausbildung im Gesundheitswesen. Seit den 1960er-Jahren wurden verschiedene Massnahmen zur Entwicklung neuer Berufskategorien und zur verbesserten Rekrutierung des Gesundheitspersonals getroffen. Sie erbrachten jedoch nicht immer die erhoffte Wirkung. Der Personalmangel blieb im Gesundheitswesen ein anhaltendes Problem. In den 1990er Jahren traten die Kantone ihre Regelungskompetenzen bei den Gesundheits- und Pflegeberufen an den Bund ab.

Die steigenden Kosten im Gesundheitswesen bewogen die SDK dazu, sich seit den 1960er Jahren vermehrt mit Ansätzen der Sozial- und Präventivmedizin auseinanderzusetzen. Die Kantone führten auf die Empfehlung der SDK beispielsweise fluoridiertes Kochsalz zur Kariesprophylaxe ein. Auch die institutionalisierten Beziehungen zwischen SDK und der Weltgesundheitsorganisation (WHO) schärften das Bewusstsein für Fragen der Gesundheitsförderung. Auf Initiative des Bundesrats wurden Anfang der 1980er-Jahre Anstrengungen zur Etablierung eines Präventionsgesetzes unternommen. Die Kantone wehrten sich allerdings erfolgreich gegen die Zentralisierung der Gesundheitsförderung und schufen gemeinsam mit den Krankenkassen die Schweizerische Stiftung für Gesundheitsförderung, die 1989 ihre Arbeit aufnahm.

In den 1990er Jahren unterstützte die SDK die Totalrevision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG). Mit neuen KVG änderten sich 1996 die Zuständigkeiten von Bund und Kantonen grundlegend. Der Austausch zwischen den beiden Ebenen und damit auch die Rolle der SDK wurden wichtiger. Bund und Kantone lancierten Ende der 1990er Jahre das Projekt Nationale Gesundheitspolitik, das als gemeinsames Instrument in der Koordination des Gesundheitswesens diente. Ab 2003 arbeitete dieses Forum unter dem Namen «Dialog Nationale Gesundheitspolitik». Massnahmen gegen die Kostensteigerungen blieben unter dem neuen KVG ein zentrales Anliegen, auch seitens der SDK. Die Konferenz orientierte sich zudem verstärkt an internationalen Standards, wie sie insbesondere von der WHO definiert wurden.

Die SDK, die sich 2004 in Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) unbenannte, nahm auch in jüngster Zeit eine Scharnierfunktion zwischen Bund und Kantonen ein. So einigten sich die Kantone im Rahmen der GDK 2018 auf gemeinsam formulierte Spitalplanungsempfehlungen. Weiter unterstützte die GDK den Digitalisierungsprozess im Gesundheitswesen. Sie überprüfte die Einführung des elektronischen Patientendossiers in den Spitälern und förderte das Engagement der Kantone dafür. Die GDK übernahm zudem eine wichtige Rolle in der Covid-19- Krise 2020/21. Sie erliess Empfehlungen an die Kantone für die Bekämpfung der Pandemie und setzte sich für ein koordiniertes Vorgehen in der Umsetzung der Massnahmen gegen Covid-19 ein.  

Literatur / Bibliographie / Bibliografia / References: GDK (18.09.2020), Coronavirus: Neue Empfehlungen für besonders betroffene Kantone, o. O. Online: https://www.gdk-cds.ch/de/die-gdk/medienmitteilungen/detail/coronavirus-neue-empfehlungen-fuer-besonders-betroffene-kantone, Stand: 26.03.2021; GDK (Hg.) (2019), 100 Jahre 1919-2019, Bern. Online: https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/gdk/Jubila__umsbroschu__re-DE-Web.pdf, Stand: 05.02.2021; GDK (2019), Jahresbericht 2019. Online: https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/gdk/jahresberichte/GDK_DE_Jahresbericht-2019-Web.pdf, Stand: 26.03.2021; HLS: Fritz Aemmer, Lydia Leemann; O. A. (o.D.), GDK-CDS Porträt, o. O. Online:  https://www.gdk-cds.ch/de/die-gdk/portraet, Stand: 05.02.2021; SDK (1994), 75 Jahre SDK. Notizen zur Geschichte der Schweizerischen Sanitätsdirektorenkonferenz, Bern; SDK (1997), Jahresbericht 1997. Online: https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/gdk/jahresberichte/Jahresbericht_1997_df.pdf, Stand: 05.02.2021; SDK (2000), Jahresbericht 2000. Online: https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/gdk/jahresberichte/Jahresbericht_2000_df.pdf, Stand: 05.02.2021.

(06/2021)