Das Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG) wurde 1959 nach einer ausserordentlich kurzen Vorbereitungszeit verabschiedet, die IV auf 1960 eingeführt. Innert kurzer Frist musste deshalb eine Verwaltungsstruktur gefunden werden, die es erlaubte, die Versichertenbeiträge einzuziehen, die Leistungsberechtigung im Einzelfall zu prüfen und Renten und Taggelder auszuzahlen. Zudem mussten die im IVG vorgesehenen Massnahmen zur beruflichen Eingliederung in die Praxis umgesetzt werden.

Dezentrale Strukturen: AHV-Ausgleichskassen, IV-Kommissionen und Regionalstellen

Der Gesetzgeber löste diese Aufgabe, indem er möglichst auf bestehende Strukturen zurückgriff. Dies führte zu einer dezentralen, komplexen und für die Versicherten nicht immer einfach zu durchschauenden Organisationsform. Bei der Finanzierung (Lohnprozente, Beiträge der öffentlichen Hand) und beim Rentensystem lehnte sich die IV eng an die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) an. Übernommen wurde insbesondere das Ausgleichskassensystem. Die AHV-Ausgleichskassen, die zu einem wesentlichen Teil von den Arbeitgeberorganisationen getragen wurden, waren ab 1960 auch für die Erhebung der IV-Beiträge (1960: 0.4 Lohnprozente; seit 1995: 1.4 Lohnprozente) sowie für Entscheide über Leistungen und die Auszahlung von Geldleistungen zuständig. Zudem lief die Verrechnung der Beiträge und Leistungen über den Zentralen Ausgleichsfonds der AHV. Ebenfalls an das AHV-Gesetz angelehnt waren der Rechtsweg und die Aufsicht durch das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV).

Anders als Rentenentscheide der AHV bedingten Verfügungen der IV aufwändige Abklärungen. Die Erwerbsunfähigkeit eines Versicherten oder die Notwendigkeit von Umschulungsmassnahmen mussten von Fall zu Fall von einem Facharzt oder einer Sozialarbeiterin beurteilt werden. Zu diesem Zweck sah das IVG für jeden Kanton eine IV-Kommission vor, der ein Arzt, je ein Eingliederungs- und Berufsbildungsfachmann, ein Jurist und ein Fürsorger angehören sollten. Dabei handelte es sich um nebenamtliche Tätigkeiten. Mindestens ein Kommissionsmitglied sollte weiblichen Geschlechts sein. Administrativ waren die Kommissionssekretariate den kantonalen AHV-Ausgleichskassen angegliedert. Hinzu kamen auf Bundesebene zwei Kommissionen für die Bundesangestellten und die Auslandschweizerinnen und -schweizer. Hauptaufgabe der IV-Kommissionen war es, zuhanden der Ausgleichskassen Entscheide über den Invaliditätsgrad, die Angemessenheit von Eingliederungsmassnahmen oder Rentenansprüche vorzubereiten. Formal gesehen, hatten sie keine eigene Entscheidungsbefugnis. Die Ausgleichskassen waren aber an die Befunde der IV-Kommissionen gebunden.

Die Durchführung von beruflichen Massnahmen, die dem Leitsatz „Eingliederung vor Rente“ zum Durchbruch verhelfen sollten, übertrug das IVG zusätzlich sechs bis neun Regionalstellen. Sie nahmen rein ausführende Aufgaben wahr, etwa die Berufsberatung oder die Vermittlung von Arbeitsstellen. Auch in diesem Fall war vorgesehen, bereits bestehende, meist kantonale oder privat getragene Beratungs- und Vermittlungsstellen zu betrauen. Ebenfalls sollte die IV auf die bereits etablierte Eingliederungsstätten und Lehrwerkstätten zurückgreifen.

Reorganisationen: mehr Effizienz und Nähe zu den Versicherten

Die Strukturen, die 1959 geschaffen wurden, bewährten sich vorerst. Die beiden ersten IV-Revisionen (1967, 1986) verschlankten einige Abläufe, brachten jedoch organisatorisch wenig Neues. Ab Ende der 1970er-Jahre orteten die politisch Verantwortlichen jedoch zunehmend Reformbedarf. Eine Arbeitsgruppe unter der Leitung des St. Galler Ökonomen Benno Lutz, die die Organisation der IV vor dem Hintergrund der sich verschlechternden Finanzlage des Sozialwerks und der damals erstmals aufflammenden Debatte um Versicherungsmissbräuche kritisch durchleuchtete, machte 1978 verschiedene Reformvorschläge, die jedoch nur zum Teil verwirklicht wurden. So sorgte das BSV für die Einrichtung unabhängiger Medizinischer und Beruflicher Abklärungsstellen (MEDAS respektive BEDAS), die die medizinische Begutachtung komplexer Fälle erleichtern sollten. Wegen Interventionen der Behindertenverbände wurde die Forderung nach einer Verkleinerung der IV-Kommissionen nicht umgesetzt. Die Schwächen des Kommissionssystems, das auf dem Milizprinzip beruhte und zahlreiche Akteure involvierte, traten allerdings immer stärker zu Tag. Das administrative Schwergewicht verlagerte sich zunehmend auf die IV-Sekretariate, die über keine eigenen Kompetenzen verfügten. Zudem gingen viele Kantone dazu über, eigene Regionalstellen zu errichten.

Erst die 3. IV-Revision (1991) sah eine grundlegende Reorganisation vor, die die Strukturen der IV bis heute bestimmt. Das Verfahren wurde beschleunigt und der Kontakt zu den Versicherten vereinfacht. Kern der Reform war die Schaffung kantonaler IV-Stellen, die die Funktionen der IV-Kommissionen und Regionalstellen übernahmen. Zu ihren Zuständigkeiten gehörten, so die Botschaft des Bundesrats, „alle Handlungen, die vom Empfang des Gesuchs um Leistungen bis zur Verfügung nötig sind“. Hinzu kam die Aufgabe, Eingliederungsmassnahmen zu planen und zu überwachen. Die IV-Stellen hatten demnach ein, so der Bundesrat, „umfassendes Leistungsangebot“ in rechtlicher, medizinischer, beruflicher, sozialer und verwaltungsmässiger Hinsicht bereitzustellen. Dementsprechend hoch war der Bedarf an qualifizierten Fachleuten. Für die Versicherten bedeutete die Reorganisation, dass sie mit der zuständigen IV-Stelle einen einzigen Ansprechpartner bekamen. Dies erleichterte den Kontakt und erhöhte die Partizipation, etwa im Rahmen des ebenfalls 1987 erweiterten Anhörungsverfahrens. Beibehalten wurde dagegen die Kooperation mit den AHV-Ausgleichskassen. Allerdings unter umgekehrten Vorzeichen: neu waren die IV-Stellen selbst für den Erlass der Verfügungen zuständig. Die Ausgleichskassen übernahmen nur noch die administrative Berechnung der Geldleistungen und deren Auszahlung.

Stärkere Kontrollen, neue Aufgaben, finanzielle Eigenständigkeit

Der Trend zu einer stärkeren Integration der Aufgabenbereiche setzte sich nach der Jahrtausendwende fort. Gleichzeitig verstärkte der Bund die Kontrolle über die IV-Stellen. Dies gilt vor allem für den ärztlichen Bereich, der angesichts der steigenden Zahl der Neurenten und der Rentnerbezügerinnen und -bezüger mit psychischen Leiden unter politischen Druck geriet. Die 4. IV-Revision (2003) sah die Einrichtung von regionalen ärztlichen Diensten (RAD) vor, die es IV-Ärztinnen und -Ärzten ermöglichten, selber Versicherte zu untersuchen. Die Dienste unterstehen der fachlichen Aufsicht durch das BSV, entscheiden aber im Einzelfall unabhängig. Parallel dazu intensivierte sich die Zusammenarbeit der IV mit den MEDAS in ihrer Funktion als externe Begutachtungsstellen. Die MEDAS sind meist privat getragen und arbeiteten im Rahmen einer Vereinbarung mit dem BSV gewinnorientiert. Ihre Unabhängigkeit wurde 2011 vom Bundesgericht zwar bestätigt, das Gericht verlangte aber, dass die Rechtsstellung der Versicherten gegenüber der IV verbessert wird. Dies geschah 2012 mit einer Anpassung der IV-Verordnung.

Die 5. IV-Revision (2006), die vor dem Hintergrund der wachsenden Defizite in der IV und des gleichzeitigen Verzichts auf Beitragserhöhungen den Eingliederungs- und Aktivierungsgedanken in den Vordergrund rückte, machte die Früherfassung und Frühintervention zu neuen Arbeitsschwerpunkten der IV-Stellen. Ziel ist es, Unterstützungs- und Fördermassnahmen einzuleiten, bevor die betroffenen Versicherten aus dem Arbeitsprozess ausscheiden und zu Rentenbezügerinnen und -bezügern werden. Mittels gezielter Integrationsmassnahmen sollen die IV-Stellen die Eigenverantwortung der Versicherten und ihre Vermittelbarkeit auf dem Arbeitsmarkt stärken. Ein wichtiges Element bildet dabei aus der Sicht der Behörden die Interinstitutionelle Zusammenarbeit (IIZ), mit der die Aktivitäten der IV, der Arbeitslosenversicherung und der Sozialhilfe besser koordiniert werden sollen. So soll verhindert werden, dass erwerbslose Personen durch das Netz der Sozialen Sicherheit fallen. Für die IV-Stellen brachte die IIZ eine deutliche Zunahme der Zusammenarbeit über die Institutionsgrenzen hinweg mit sich, für die Versicherten bedeutete sie auch eine Zunahme der Kontrolle und der Abhängigkeiten. Gleichzeitig entstand das neue Berufsfeld der Arbeitsintegrationsspezialistinnen und -spezialisten. Seit der 6. IV-Revision (2011, in Kraft seit Januar 2012) sind die IV-Stellen ebenfalls für die Ausrichtung von Assistenzbeiträgen zuständig, die die Selbständigkeit von Personen mit Behinderungen im Alltag fördern sollen.

Auch in finanztechnischer Hinsicht kam es in jüngster Zeit zu Neuerungen. Um künftig eine Querfinanzierung der defizitären IV durch die staatliche Altersvorsorge zu verhindern und ihre Liquidität sicherzustellen, wurde 2011 ein neuer IV-Ausgleichsfonds geschaffen. Aus dem AHV-Ausgleichsfonds erhielt er ein Startkapital von 5 Milliarden Franken. Seither ist die IV faktisch in die finanzielle Selbständigkeit entlassen. Nach wie vor sind jedoch die AHV-Ausgleichskassen für die Anspruchs- und Rentenberechnungen sowie die Auszahlung der IV-Leistungen zuständig.

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